投資不動産ベンチマーク指数における不動産鑑定評価の重要性

鈴木英晃
2017年4月

※本稿は、雑誌「不動産鑑定: 54(4), 36-40, 2017-04、住宅新報社」に掲載されたものである

背景

 不動産鑑定評価は我が国不動産市場の整備を牽引してきたが,まだその重要性については知られていない側面もある。筆者は「投資不動産ベンチマーク指数」という機関投資家向けの指数を開発・提供する特殊な業務に過去従事してきた。しかし,投資を促すこのベンチマークという経済指標に対しても鑑定評価が貢献していることは思いのほか知られていないようである。機関投資家とは「資金拠出投資家(例えば生命保険会社や年金基金など)」や「アセットマネージャー(資産管理者)」などを指すが,これら投資家が「投資の意思決定/業績の把握/戦略の見直し」を行う際に,同指数は必要不可欠な経済指標であり,鑑定評価はその基盤となっている。本稿はこの「投資不動産ベンチマーク指数」の理解を通じて,鑑定評価の重要性を再確認する。

投資不動産ベンチマーク指数とは

 指数(又はインデックス)と呼ばれるものは様々である。ある事象を数値化するとそれは指数と位置付けられるため,その言葉の使われ方は多岐にわたる。不動産市場における指数は「リサーチ型指数」と「業績評価型指数」の二つに分類することができよう。リサーチ型指数は,市場動向や過熱度を把握するために用いられる。例えば,市場成約賃料指数や不動産業種景気動向指数などがそうである。市場動向をタイムリーに把握していく必要があるため成約事例を採用することが多い。一方,業績評価型指数は対象とする運用者の業績における優劣を,ピア比較によって評価するための指数である。同指数は鑑定評価を使うものが一般的である。

 投資不動産ベンチマーク指数(以下,「不動産ベンチマーク」)は,後者の業績評価型指数である。同ベンチマーク指数は,ポートフォリオ運用者(または自己の資産管理を委託している外部運用者)の運用能力を,他の市場参加者との比較によって分析するために用いられる。日本で整備されている指数は,不動産証券化協会の公表するARES Japan Property Index(AJPI)など,米国ではNCREIF(米国不動産投資受託者協会)のNCREIF Property Index(NPI)と,英国ではMSCI(IPD社を買収)のIPD Property Indexなどが整備されている。基礎データは,実際に運用されている投資不動産ポートフォリオの情報を運用者から守秘義務契約を結んだうえで直接的に収集をしている。守秘義務に縛られるため,個々のファンドの業績を公開することはできず,それらを集合値化させたもの,つまりベンチマーク指数を公開している。

 不動産ベンチマークは投資における経済指標であるため,投資不動産の収益性に焦点を当てている。不動産の収益は,賃貸収入を主とするインカム収益と,投下資本の変動であるキャピタル・ゲイン/ロスと定義できる。これら二つの収益と投下資本との関係を比率として表現したものが不動産の「リターン」となる。この不動産リターンを指数化したものが不動産ベンチマークである。例えば「過去一年間,不動産に投資をしていると10%のリターンが得られていた」という考え方である。同指数の投下資本は,一般的に鑑定評価額が用いられている(厳密には投下資本も加味する)。

投資ベンチマーク指数における鑑定評価の重要性

 ここからはベンチマークに鑑定評価が採用されている理由を見ていきたい。不動産ベンチマークはピア比較用の業績評価型指数であると書いた。不動産ポートフォリオ運用者におけるピアとは「類似する投資運用方針を共有する競合者」と考えて良い。例えば,オープン・エンド型不動産ファンド運用者にとってのピアは他のオープン・エンド型不動産運用者であり,オフィス・ポートフォリオ運用者のピアは他のオフィス・ポートフォリオ運用者である。投資家がAファンドというファンドに投資した場合,そのファンド運用者に対して,競合他社であるB・Cファンドとの「業績上の優位性」の証明を要求する。そこでAファンド運用者は,集合値であるベンチマーク(含む B・Cファンドの運用結果)を用いて投資家に対し業績報告を行う。

 競合者の不動産ポートフォリオの業績は,取引事例では把握することが難しい。取引価格を得るためには,市場で実際に取引される必要があるが,競合他社の保有物件全てが同じタイミングで売買されることはない。不動産は非流動的な資産として知られているように,株や債券のように流動性は高くなく,タイムリーに価格データが取得しづらい。さらに,不動産には経済価値や場所等が似通ったものはあっても,物理的に同じ不動産が世界に一つしかないという特性(不均質性)がある。これは株式市場で得られるような同一株式の取引情報というものは得ることができないことを意味する。そこで保持期間の資産価値を判断する指標として活用されるのが鑑定評価額である。これは不動産の価値(value)に関する専門家である不動産鑑定士の意見として得られる。取引価格が売買の行われた時期でのみ得られるのに対し,鑑定評価額は継続して評価を行えば安定したサンプリングを行うことができる利点を持つ。そのため,運用期間中の保持不動産の価値として活用でき,個別案件毎の業績計測が可能となってくる。これはピアのみならず,自己ポートフォリオ内にて保有されている物件の業績を計測する場合も同じである。

不動産投資におけるベンチマーク運用

 本章では同指数を用いたベンチマーク運用について説明していく。どういった場面で使われているのか。同ベンチマーク運用の理解にあたっては不動産投資プロセスの各ステージに従って考える必要がある。①不動産への資産配分の決定,②不動産投資戦略の策定,そして③戦略の実行である。このそれぞれの段階において,大規模機関投資家は3つの段階別ベンチマークを使い分ける傾向にある。

アセット・アロケーションとポリシー・ベンチマーク

 まず,アセット・アロケーション(資産配分)についてである。機関投資家は投資戦略に応じて株式・債券・不動産など各資産クラスに配分している。不動産にも資産配分されるが,その際には「ポートフォリオ全体における不動産の役割」を理解しておく必要がある。そこでポリシー・ベンチマークが活用される。ポリシー・ベンチマークは,不動産を前述の「リターン」という概念をもって算出されているため,他の資産クラスを横並びで比較する際に有用である。一般的には,不動産ベンチマークとその他資産クラス指数(例えば,株であればTOPIX,債券であれば野村BPIなど)の分散共分散行列を計測し最適な資産配分比を探し出すことが行われる(厳密には質的調整も加えられる)。これは,投資家の持つ期待リターンとリスク許容度に応じて最適な政策資産ミックスを探し出すことと同じである。

戦略策定と戦略ベンチマーク

 不動産への資産配分比が決定した後,投資プロセスの第2段階として「不動産投資戦略の策定」がある。戦略策定にあたっては様々な点が考慮される。例えば過去の投資業績/リスク,地理的選好,産業構成,政治的リスク,投資市場の模と成熟度,インフレ率との連動度合いなどである。策定後には,達成可能であろう期待業績をベンチマークとして表現していく。これが戦略ベンチマークの設定であり,不動産資産配分部分における「業績目標」ということになる。これは、上記ポリシー・ベンチマークと同じ場合もあるが、投資家のアセット・アロケーション手法によっては異なることもある。

投資実行とマンデート・ベンチマーク

 投資プロセスの第3段階が,戦略の実行である。これは「戦略ポートフォリオを基にしたベンチマークのリスク・リターンをいかにして再現するのか」ということに焦点を当てながら,運用者と投資案件の選定を考えていく。例えば,グローバル不動産市場の一部として東京オフィス市場に投資する戦略を持つ場合を考えてみよう。この場合,戦略ベンチマーク内(グローバル市場)の「東京オフィス部分」を再現すること(もしくは上回る業績をあげること)を考え,運用者と投資案件を決定していく。選定された運用者には東京オフィスベンチマークが割り当てられる(もしくは同ベンチマークをつかってモニタリングしていく)。委託された運用者は,この東京オフィスベンチマークを意識した投資の実行を行っていく。このように,戦略ベンチマークの再現(割り当て)を通じて,投資戦略と実行の整合性を高めていくことが容易となる。

 業績報告もこの「ベンチマーク」という尺度を用いて行われる。業績目標(戦略ベンチマークの一部)がマンデート・ベンチマークとして与えられた運用者はこれを達成するための権限が一定程度与えられる。実際の業績は,ベンチマークとの対比においてレポーティングされる。ベンチマークから乖離した結果を運用者が出した場合,要因分析をもって業績の理由と再現可能性について,投資家とコミュニケーションを図っていくこととなる。

 これは機関投資家にとって「投資目標と実行を一致させる」という一貫性の観点からも,そして「投資権限の一部を委託運用者に委ねる」という負担軽減の観点からも,魅力的であり効率的な運用方法である。

鑑定評価の問題が不動産ベンチマーク指数に与える影響

 ここまで見てきたように,不動産ベンチマークは機関投資家にとって必要不可欠な経済指標である。しかし,不動産ベンチマークを用いた運用は,鑑定評価から派生する問題もいくつか指摘されている。実際の運用はそれら問題を意識したうえで行われてきた。その多くはすでに知られている問題であるが,ここでは投資の観点から見直していきたい。

 前述のとおり,不動産市場のように流動性の低い非上場資産クラスにおいては,市場から得られる取引価格事例が少なく,市場の動向を適切に理解することが難しい。また,不均質性のある不動産は,その個別性がとても強いため,近隣の取引事例を,ある不動産の価格として直接的に適用することも容易ではない。そのため,不動産市場において,市場価格のプロキシーとしての鑑定評価額を採用している。鑑定評価は,その有用性が広く様々な場面で用いられている一方で,正確性については多く議論されてきた。代表的な問題は,「平滑化問題(またはスムージング)」である。

 平滑化問題は,鑑定評価が市場で起こっている実際の変動を上手く追跡できないという特性である。Clayton et al. (2001)は平滑化問題について米国市場について調査している。その結果,「個別不動産の鑑定評価額は実態市場と比較して3四半期の遅れがあり,同じ不動産を継続的に評価している不動産鑑定士は,直近の評価価格をアンカリングすることにより古い情報を使用する傾向がある」と報告している。

 この問題は鑑定士の行動による部分も大きいことがわかっている。McAllister et al. (2003)は,英国鑑定士の行動が原因となった平滑化について次のように報告している。鑑定会社とのインタビュー調査の結果,不動産の価値が減少していることが市場で読み取ることができているものの,市場から得られる動向証拠が欠如している場合に,次の三つのシナリオを用いて主に評価額の調整を行う傾向がある。まず①調整をしない。次に②調整を遅れて行う,そして③保守的に調整を行う,である。さらに彼らの顧客は“変動”に対して用心深く,遅い調整を好むこともインタビューの結果からわかった。McAllister et al.はこの鑑定士の行動と評価の関係についてさらに分析をした。1987年1月から2001年4月にかけての月次不動産ベンチマーク指数を調べたところ,月次での評価替えが行われたにもかかわらず評価額の変動がそれぞれの四半期月(3月,6月,9月,12月)によく見られ,その他の月よりも大きく変化することを指摘した。これは,いくつかの評価会社は市場の情報を3ヵ月置きに更新していると答えたことと一致する。さらに、市場で起こったイベント(1980年代後半の市場盛況,1993年4月の市場回復,3回にわたる印紙税の改定)に多くの鑑定士が反応できていなかったことも報告している。これらから次のようなことが言えるだろう。鑑定士は市場の情報が欠如する中で,いかに評価額を市場の動向に見合うように評価額を調整していくかという状況にあり,実際に市場の証拠が得られるまでは控えめに行動をしている。そして中には市場の動向を上手く追跡することのできない鑑定士が数多く存在する。

 これら問題は鑑定評価の信頼性を左右するものであるが,鑑定評価自体を基盤としたサービスに与える影響も指摘されている。不動産ベンチマークや地価公示も鑑定評価を基礎としているが,指数作成目的のために個別案件を集合値化した場合,平滑化問題が悪化することも指摘されている(Brown & Matysiak, 2000)。同様に,Shimizu & Nishimura(2006)が1975年から1999年の鑑定評価を基礎としている地価公示のデータには大きな平滑化が見られると指摘している。不動産ベンチマークはこういった問題を意識しながら使っていく必要がある。

 平滑化問題は,不動産と他の資産クラスを比較する際に議論となる場合が多い。株式指数(例:TOPIX)も,債券指数(例:野村BPI)も取引事例に基づくものであるため,市場変動をよく捉えており変動幅が比較的大きい。しかし不動産指数については同問題によって実際市場より変動幅が小さいためリスクが過少評価されてしまう。つまり,不動産が他資産クラスより圧倒的有利に映ってしまい,投資家の意思決定をミスリードしてしまう。ただし,不動産指数を「非平滑化」する技術はいくつか開発されており,指数を一定程度まで加工(またはカスタマイズ)することが実務では一般的に行われている。もちろん,常にこの非平滑化を行って不動産指数を使う必要があるというわけではない。資産クラス間ではなく,不動産間の比較であればそのまま使って問題ない場合も多い。

 さらに,「不動産鑑定評価額と売却価格の差」に関する問題もある。この差に関する研究は米国と英国において発展してきた。Carsberg Report (2002)ではRICS(英王室勅許サベイヤーズ協会:英国不動産鑑定士協会とも訳される)に対するその提案の一つとして「IPD社(現在はMSCI社に買収されその不動産部門として機能)の保有する豊富な運用不動産データを用いて売却価格と鑑定評価額の差を積極的にモニタリングすることで鑑定評価の発展に貢献するべき」とした。RICSは2003年にこの提案に答える形で,当該「差」に関するレポートをIPD社と一緒に継続発行し始めた。現在はMSCI(2016)が単独でこの調査を続けているが,グローバルに見た鑑定評価と売却価格の差には,規模に応じて絶対値ベースで8%から16.3%の差があることもわかっている。

 米国ではGeltner et al.(1994)がRussel-NCREIFのデータベースを用いてランダムな個別のエラーは6%から13%だと報告した。これら米国と英国の研究を追従するかたちで,様々な国でも行われてきた。ナイジェリアではAyedun et al. (2011)が評価人の不正確さを指摘し,オーストラリアではParker (1998)が,オーストラリアの鑑定評価は英国で報告されているものよりも高い精度を保っているが,それでも機関投資家が期待している精度よりも低いことを報告している。これは鑑定士のスキルによるところも大きい。

 鑑定評価制度(含む 定義)や手法の統一性も不動産ベンチマークに影響を与えてくる。2か国以上の比較が必要となる場合,鑑定評価基準・手法が統一されていない場合がある。例えば床面積やイールドに関しての定義が統一されていない等である。この統一性はインバウンド/アウトバウンド投資の際に投資家が注意を払ってくる部分である。

最後に

 投資不動産ベンチマーク指数は機関投資家の不動産投資プロセスを様々な場面において支えている。鑑定評価無くしてこのベンチマーク作成は事実上不可能であるため,鑑定評価が投資分野において果たしてきた貢献は偉大である。我が国では今後,公的・準公的資金が不動産市場へ本格的に参加していくことが期待されており,その過程のなかで不動産ベンチマークを用いた運用のニーズは増えていくものと予想される。同時に鑑定評価自体が担う社会的意義もこれから増していく。ベンチマーク運用は投資家に対し効率的かつ統一性を持った投資を支援することができるため今後のさらなる普及を望むが,指摘されている鑑定評価の問題についても引き続き議論が重ねられていくことを望みたい。

参考資料

Ayedun C.A., Ogunba O.A. and Oloyede S.A. (2011). Empirical Verification of the Accuracy of Valuation estimates Emanating from Nigerian Valuers: A Case Study of Lagos Metropolis. International Journal of Marketing Studies. Vol.3, No.4; November 2011.

Brown, G. R., & Matysiak, G. A. (2000). Sticky Valuations, Aggregation Effects, and Property Indices. Journal of Real Estate Finance and Economics , 20 (1), 49-66.

Carsberg, B. (2002). Property Valuations. Report of the RICS Committee. London. Royal Institution of Chartered Surveyors.

Clayton, J., Geltner, D., & Hamilton, S. W. (2001). Smoothing Commercial Property Valuation: Evidence from Individual Appraisals. Real Estate Economics , V29 (3), 337-360.

McAllister P., Baum A., Crosby N., Gallimore P., and Gray A (2003). Appraiser behaviour and appraisal smoothing: some qualitative and quantitative evidence. Journal of Property Research, 20(3) 261-280.

Geltner, D., Graff, R. & Young, M. (1994). Random Disaggregate Appraisal Error in Commercial Property: Evidence from the Russel-NCREIF Database. The Journal of Real Estate Research. Vol. 9 (No. 4), 403-419.

Shimizu, C., & Nishimura, G. (2006) Biases in appraisal land price information: the case of Japan. Journal of Property Investment & Finance Vol. 24 No. 2 ,150-175.

MSCI (2016). Private Real Estate: Valuation and Sales Price Comparison.

S106を通じたアフォーダブル住宅供給とケンブリッジにおける地域事例

鈴木 英晃
小川 清一郎 (明海大学不動産学部教授)
2014年4月、 明海大学不動産学部論集 22, 63-71, 2014-03

Supplying Affordable Housing through S106 and Cambridge as a Regional Case Study
This paper explores the way in which local authorities tackle shortage of affordable housing through S106 planning obligations in England, employing Cambridge as a regional case for the delivery of affordable housing in a context of an academic city. Whilst S106 is expected to be scaled back with the introduction of CIL, Cambridge case studies confirm that S106 still remains strong potential in supplying affordable housing via private development activities with local needs.

研究の背景と目的

 Suzuki & Ogawa (2013)は、既存の都市計画ツールS106の問題点をまとめ、近年の不安定な社会経済情勢下においては、課税ベースの新たなツールであるCIL を積極的に導入する必要があることを指摘した。しかしながら、CILの効果として市場での住宅供給が期待される一方で、アフォーダブル住宅の供給に関してはS106がいまだ強力なツールであることも事実であり、その実用性に関する議論を残していた。英国、とくにイングランドにおいてアフォーダブル住宅の供給不足は深刻な問題であり継続的に取り組まれている。そこで本稿はS106がアフォーダブル住宅供給にいかに取り入れられてきたのかを議論する。

 また、同問題は地域によって状況が異なり、対象地域の状況に適合した措置が採られていることが知られている。そこで本稿は英国の学園都市ケンブリッジを例にとって、地方担当局がいかにS106を地域のアフォーダブル住宅不足問題に活用しているかを紹介する。

アフォーダブル住宅の供給不足

 イングランドにおいて住宅価格の高さは深刻な問題である。2010年におけるイングランドで実際に住宅ローンを取得した世帯の平均的な収入と住宅価格のアフォーダビリティ・レシオは4.4であった(DCLG, 2012)。アフォーダビリティ・レシオは、住宅価格と収入の割合で表され、住宅購入のアフォーダビリティ(買い求めやすさ)をあらわす指標である。イングランドの数値は一般的には3から3.5がアフォーダブルな範囲であると考えられているためこの数値が高いことがわかる。さらに全体から下位25%( 統計における全体の下位四分位 )に位置にする低い住宅価格及び収入の割合でみると6.7(ibid.)とより高い数値であることがわかる。これは平均的な住宅購入者よりも低い収入を持つエントリー・レベルの購入者(対象住宅も平均よりは安い)にとって特に厳しい状況にあるといえる。

 都市計画で議論されるアフォーダブル住宅は、ただ単に買い求めやすい(または借りやすい)住宅とは異なり、定義もさらに狭い。コミュニティ・地方自治省(Department for Communities and Local Government)によるアフォーダブル住宅の定義は以下である(DCLG, 2006)。

 “アフォーダブル住宅はソーシャル・レンテッド(地方自治体とRSLsが所有管理する賃貸住宅で、目標賃料がナショナル・レント・レジームによって決定されるもの)とインターメディエイト住宅(賃料がソーシャル・レンテッド住宅よりは高いものの、市場賃料よりは安い両方の中間に位置するもの)が含まれ、市場によってそのニーズが満たされない特定の資格要件を満たす世帯(eligible households、以下、適格世帯)に対して提供される。アフォーダブル住宅は、①適格世帯のニーズに応えているべきであり、彼らにとって手頃となる十分に低い費用で利用が可能であり、これは地域における収入と住宅価格が考慮されていること、②将来の適格世帯にとっての住宅が含まれていること、又はこれらの制限が取り除かれた後においても、代替となるアフォーダブル住宅の供給に補助金が充てられること。”(著者訳)

 つまり、アフォーダブル住宅とは「自治体等の提供するソーシャルハウジング等で、賃料が市場のものよりも低く、市場によって供給されない、現在そして将来の適格世帯に対して供給される住宅」であると言い換えることができる。この「適格世帯eligible households」とは所得面では「中間より低い所得(low-to-moderate Income)」の世帯を指すことが多い。若い世代に見られるような初めて住宅を購入する世帯(first time buyers)も含まれる。しかし、この「適格世帯eligible households」の定義も地域によって解釈が異なり、所得のみをもって適格とはせず、対象地域の状況に応じて柔軟に決めることもできる。いずれにせよ、市場活動により供給されない特定の地域/世帯に対し政策的に供給する必要がある住宅がアフォーダブル住宅と考えることができよう。

 アフォーダブル住宅不足に対する対応はそれぞれの地域により異なる。アフォーダブル住宅の供給不足は深刻な問題であるが、この問題は既存住宅の保護と新たな住宅供給の確保の両面からのアプローチが取られることが多い。これは地域によってその現状が千差万別であるためである。ロンドンの例でいうと、すでに住宅価格が高い地域では新規開発による家賃の上昇が懸念されていることから、新規住宅確保のみならず既存住宅の保護も政策に織り込まれていることもある(中井検裕・村木美貴, 1998) 。

住宅供給のための都市計画ツール

 自治体が提供するソーシャル住宅等のアフォーダブル住宅のみならず、住宅の市場供給は多様な政策により取り組まれている。住宅コミュニティ庁(Homes and Communities Agency)等により公的に供給される場合を除き、対応する都市計画ツールとしてはS106とCILがある。どちらも民間開発事業の活力を通じて、住宅供給を含む地域コミュニティの改善を促すという点で共通である。

Planning Obligations (S106)

 Planning Obligationsはthe Town and Country Planning Act 1990のセクション106に規定されている開発の許可に関して開発業者と自治体の間でなされる交渉を基礎とした同意(agreement、以下S106)である。このS106は、開発業者に開発スキームを進めることを許可するのみならず、広い範囲での“近隣地域における貢献”を要求する。この貢献は現金または現物支給によって行うことができアフォーダブル住宅の供給も含まれる。しかしS106同意のもとでは、全ての都市計画許可の6%しか都市基盤費用への貢献を果たさなかったことも指摘されており(DCLG, 2010, P.4)、その有効性が長く議論されてきた。

Community Infrastructure Levy

 そこで近年イングランドとウェールズにおいて、この非効率性な既存都市計画ツールであるS106に代わる、新たなツールCommunity Infrastructure Levy (以下、CIL)が誕生した。これは課税方式をとる任意の都市計画ツールであり、開発事業で発生した負の外部性を相殺することを目的として導入された。開発業者は、開発により増える床面積の純増加部分に対し課税(100㎡未満を除く)が行われ、CILは多様な開発スキームに対して適用することができる(DCLG, 2010, P.11)。

 CILの起源は、その根本的な概念を提案したBarker’s Reviewにまで遡る。Barker(2004)は土地利用と都市計画に関して整理しそれをいくつかの提案事項とともに提案した。Barkerは都市計画こそが住宅供給不足の原因とし、より柔軟性が求められていると指摘した。まず住宅不足が依然として存在し、その結果、価格も上昇を続けている。英国の住宅価格は、1974年から2004年の30年間の間に年2.4%毎で成長を続けており、これはヨーロッパ平均の2倍以上である。この状況を緩和するため、Barkerは――ポリシーメーカーにとって住宅市場の敏速な流れに対応することは難しいことも認めつつ――市場トレンドに関する利用可能な情報を活用し、より多くの確実性を確保しつつ迅速に対応を進めるべきであると提案した。このように都市計画が需要の変化に素早く適応する機能性が低い一方で、地理的傾向と収入の上昇はさらに住宅の需要を押し上げている状況が続いていた。Barkerの中核となる提案はPlanning Gain Supplement(PGS)であった。PGSはCILの起源となった政策であり、開発事業により発生する負の外部性を相殺しより安定した予算の確保を地方自治体に提供することが可能となり、末端に位置する地域コミュニティにとって有益であるとした。さらにBarkerは開発事業から得られた収益に安定的な税を課すことは、VATを改変し開発利益から直接徴収するよりも、計画許可planning permissionの付与時に課税を行うことが良いと提案した。これはVATが適用される住宅価格に直接課税することによる住宅価格への影響を考慮して、開発事業に着手する土地所有者側へ課税することを目的としている。

 保守党は2010年、労働党が当時採用したCILの廃止を検討したものの、2011年1月にはCILを改正し継続することが現在の状況では望ましいとLocalism Bill(DCLG, 2011)のなかで述べている。2011年4月には実際にCILの改正事項が導入された。その内容は、地方自治体が開発業者による現物支給(in-kind payment)の支払いをいかなる水準においても認可できるようにするため最低£50,000という敷居を取り除いたものであった。これにより、いかなる種類の開発事業に対しても現物支給の貢献を要求することが可能となった。さらに支払期限は地方自治体の裁量に委ねられることとなり(DCLG, 2010, p.13-14)、CILはさらに汎用性の高い都市計画ツールとして高い柔軟性を地方自治体に与えることができると期待がされている。

 Suzuki & Ogawa (2013)は、CILとS106の関係性についてまとめ、近年の不安定な社会経済情勢下において都市計画を担当する地方自治体は、CILを積極的に導入する必要があることと主張した。ただし、2010年時点でCILを導入の計画している地方自治体は20%であり(the Senservative Party, 2010)、2013年時点となっても実際に導入しているところは19ほど(Planning Advisory Service, 2013)に留まっており、今後の導入には時間を要するものと考えられる。

S106とCIL

 CILが一度導入されると、S106はその規定が縮小され特殊な事案にのみ適用される。特殊な事案とはCILが効果的な解決策を提案することが難しいものを指し、具体的にはクロスレイル開発事業(現在進行中の鉄道事業。100km以上の距離でイングランドを繋ぐ大規模計画)やアフォーダブル住宅の供給が含まれる。対話ベースといえども民間開発事業からアフォーダブル住宅の供給を促すS106が支持されるのは当然でもあるといえる。実際にも2012-2013年の間には42,830戸のアフォーダブル住宅がイングランド全体で供給され、そのうち補助金を得ずS106により供給されたものは4,920戸(DCLG, 2013)であったことから、アフォーダブル住宅に対するS106への期待と重要性は未だに大きいものといえよう。

不景気下におけるS106再交渉

 このようにアフォーダブル住宅の供給に関して潜在的有用性を有しているS106であるが、その供給は景気の動向に左右されることも報告されており、地方都市計画担当局は柔軟な対応が望まれている。

 Morrison & Burgess (2013)は不景気下におけるS106によるアフォーダブル住宅の供給と、開発事業者と地方都市計画担当局(Local Planning Authorities、以下LPA)の間におけるS106同意の再交渉について以下のように整理した。S106によるアフォーダブル住宅供給は、民間の開発行動に頼っているため、時の経済状況に左右されやすい。市場の景気が良い場合は多く開発事業も行われるため、それだけS106によるアフォーダブル住宅の供給も進む。しかし、金融危機などの経済活動が縮小する場合においては開発活動も減速する。そこで地方都市計画担当局によっては、今回の金融危機においては、地域貢献の目的を達成するために一定の譲歩をみせたところもあった。しかし、譲歩することに対しては懐疑的で再交渉には応じるべきではないとする意見もあった。これは譲歩後に市場が回復をみせた場合には、開発業者がその回復分を利益へと転換することも考えられるためである。さらに不景気時にはS106で同意された義務の達成がままならず支払いの滞りが発生し法廷に持ち込まれる場合も少なくなかった。S106はアフォーダブル住宅供給の非常に強力なツールである一方で、このように供給は一筋縄にはいかない。そのためLPAは長期プランとともに、適切に地域の問題を理解し、金融危機のような比較的中短期的イベントにおいても安定的な供給が得られるよう上手に舵取りを行うことが要求され、その役目は重大である。

ケンブリッジにおけるアフォーダブル住宅不足問題とその対応

 本章では実際にLPAがいかに地域の状況に即したアフォーダブル住宅供給を遂行しているのかを、ケンブリッジの実例を検討する。

 ケンブリッジは英国イングランドの東部ケンブリッジシャー州に位置し、ケンブリッジ大学を中心とする学園都市である。ケンブリッジ大学の歴史は古くは13世紀初頭にまで遡り、アンシャン・ユニバーシティ(Ancient University)の一つにも数えられる。その評価は英国内のみならず世界的にも高く、同国を代表する大学の一つである(Times Higher Educationの世界大学ランキング2013-2014では世界第7位、Top UniversitiesのQS世界大学ランキング2013では世界第3位、The Complete University GuideのUniversity League Table 2014では英国1位であった)

 アフォーダブル住宅不足問題はケンブリッジにおいても深刻である。2013年6月時点における、ケンブリッジのアフォーダビリティ・レシオは、平均では9.3である。一般的にアフォーダブルと感じる3から3.5よりも高い。さらに下四分位の価格及び収入の割合でみると14.1とかなり高い数値であることがわかる(Cambridgeshire Insight, 2013)。低い収入を持つ世帯がいかに厳しい状況下にいるかが容易に想像できる。また、2031年までに新たに1,7131戸ものアフォーダブル住宅が必要であるとの試算(Cambrdige City Council, 2013)もあり、ケンブリッジにおいてもアフォーダブル住宅問題への取り組みは喫緊の課題であるといえよう。

S106再交渉とその対応

 不景気下でのS106下でアフォーダブル住宅供給の再交渉はケンブリッジにおいても見られた。Morrison & Burgess (2013)の報告によると以下のとおりである。

 ある開発業者が2007年5月に開発用地を購入した。同業者はケンブリッジ地域が開発事業当たり40%以上のアフォーダブル住宅供給を、S106を通じて要求していることを理解しており、開発計画自体は2,550戸の住宅を供給することを目標としていた。しかし2008年9月に入ると同用地の価値が下落し、スキームの採算性が問題となった。そこで開発業者は40%以上のアフォーダブル住宅供給を行うと事業の採算性が取れず、第1フェーズにおいては16.5%ほどのアフォーダブル住宅の供給水準へ留めさせて欲しい旨を市議会(City Council)へ嘆願した。しかし市議会からの同意が得られなかったため、2009年5月に所管大臣(the Secretary of State)に対し判断を仰いた。開発業者は、購入当時の土地価格水準でなければ採算性が得られないことを主張した。しかし、所管大臣は受け入れず、市議会の「開発残余法によるといまだに同開発スキームは実現可能である」という主張を支持した。さらに、開発業者は好景気の際には利益を得ることのできることを考えると、開発業者のリスクを不景気下に防ぐことは適切ではないと加えた。結果としては再交渉には応じず、既にS106の同意がなされたアフォーダブル住宅の供給を遂行させることとなった。このようにケンブリッジにおいてもS106の再交渉が不景気下には見られたが、市議会は強気な対応をみせS106下でのアフォーダブル住宅供給の履行を促した。

ケンブリッジ大学関係者へのアフォーダブル住宅供給

 ケンブリッジ大学は、都市と経済的社会的に密接に関連しており、都市計画においても切り離すことはできない。これはアフォーダブル住宅供給不足問題においても同様である。

都市と大学の関係

 まずこの問題を把握するために、都市と大学の関係について整理したい。

 大学の印象が強いケンブリッジであるが、実は都市ケンブリッジの歴史はさらに長い。ケンブリッジ大学建学以前から、都市ケンブリッジは交易の重要な拠点として栄えていた。11世紀には城郭や教会が存在し、およそ2,000もの人々が住んでいた。ケンブリッジ大学の礎は、1,209年にオックスフォードにおいて市民と学者間の確執から避難してきた、学者たちによって築かれた。その後、当時の国王であるヘンリー三世の保護を受け発展し、現在では31のコレッジと150の学部からなる総合大学となるまでに発展した。いまではケンブリッジ大学それ自体が都市ケンブリッジの長い歴史であるといって問題はないだろう。 ケンブリッジ大学が地域および英国全体に与える影響は大きい。ケンブリッジ大学が存在しない場合、次の10年間で支出と雇用に次のような影響がある。ケンブリッジの地域では、GDPから212憶ポンドのNPV(Net Present Value, 現在価値。将来得られると予想されるキャッシュフローを現在の価値に割り引いたもの)の代替と、およそ77,000の新しい職が必要となる。英国では、GDPから44憶ポンドのNPVの代替と、およそ10,800の新しい職が必要となる(The Library House, 2006)。また、ケンブリッジ大学がその発展に大きく寄与したケンブリッジ・クラスターは、2013年現在、1,500以上ものハイテク企業が集まり、年間収入は120憶ポンドを超え、欧州最大のテクノロジー・クラスターになっている(Cambrdige University, 2013)。このようにケンブリッジ大学の存在は、都市の観点からも国の観点からも重要であるといえる。

大学関係者の住居問題と対応

 これほどまでに重要な大学であるが、大学関係者への住居供給も課題となっている。研究機関の報告によると、将来見込まれる移入予定の大学学術関係者の3分の2は、家計の収入で平均的な2ベッドルームのテラスハウスへ住むことさえできないと試算され、さらに今後学術面での給与が低迷することによりこの状況は悪化することが報告された(CCHPR, 2004&2008) 。

 Morrison (2013)はその対応を以下のように報告した。このような大学関係者の状況もあり、ケンブリッジのCity Councilはアフォーダブル供給を重視する地域計画の実現を図った。その過程においてアフォーダブル住宅に関するポリシーを改訂し、研究と開発に関わる者達をKWL(Key Worker Living programme)の定めるキー・ワーカー(Key Worker)に含めることとなった。KWLは、アフォーダブル住宅を取得することのできないキー・ワーカーに対して同住宅を供給することを目的に2004年から施行されている。対象は「中間より低い所得(low-to-moderate Income)の公共サービスに従事する者たち」が主であり、公共サービスの確立が必要な場所で、安定した住宅の取得が困難であると考えられる収入の公共サービス従事者に対して、アフォーダブル住宅を供給しようとする政策である。一般的にこのキー・ワーカーは、役所・福祉・警察・消防等の都市機能を維持管理する公共サービス従事者を指す。しかし、ケンブリッジにおいてはこれらと少し異なるサービスの従事者がこのキー・ワーカーの定義に含まれている。ケンブリッジにおけるキー・ワーカーは「コミュニティの管理と快適性に寄与する役割を担い、かつ研究と開発に従事する者」と定義された(CCHPR, 2002) 。このケンブリッジの事例は特殊で、前述のとおり、いかに大学関係者が都市にとって重要な存在であるかが見て取れる。

 ケンブリッジ大学は、これに促されるようにケンブリッジ市のノースウェストに保有する土地を開発用地として開発事業案の提出をした。同事業はS106を通じて行われるもので、当初2,000戸から2,500戸もの住宅供給が含まれていた。そのうち半分の1,250戸については市場価格にて売却され、残り半分は大学関係者の住居に使われるものであった。さらに2,000戸が学生用として、100,000㎡が研究施設として計画された。

 このケンブリッジの事例はアフォーダブル住宅の提供は大学関係者のみに供給されるものであったにもかかわらず、ほぼ異論なく受理された。また最終的には、さらなる土地の有効活用をすべきとし、最大3,000世帯の住居を供給することが望ましいともされた。本来であれば地域住民への適格世帯をも対象としたアフォーダブル住宅の提供も視野にはいるべきところであるが、ケンブリッジ大学関係者のみを対象とするのは異例のことであった。これにより、ケンブリッジ大学はS106とキー・ワーカーの枠組みにより多くのアフォーダブル住宅を大学関係者に供給できることとなったのである。

 また地域住民も思いのほか、同開発事業を好意的に捉えた。その理由として、①大学関係者の世帯が住宅価格に影響を与えるとは考えられないこと、②大学関係者の流入は近隣住民のプロファイルを向上させると考えたためである。つまり経済的にも社会的地域にも地域に貢献するものとして大学への配慮が都市計画において反映された結果となったといえよう。

まとめ

 CILという新たな都市計画ツールに取って代われることを予想されるS106であるが、その潜在的有用性はいまだ十分に高い。とくに英国のアフォーダブル住宅の供給不足に強力なツールである。しかしアフォーダブル住宅の供給状況は地域により様々であり、かつ常時変化する経済状況を見極めながら供給を促す必要があるため、LPAは状況に即した対応が求められる。ケンブリッジの例ではその地域的対応を探った。

 同都市は学園都市ならではの大学運営に携わる関係者への住宅供給に関する政策的対応が現状に即してなされた良い例である。ケンブリッジ大学が地域と英国全体にとって重要な機関であり、その運営にかかわる大学関係者に対する住宅供給に関する必要性であった。地域住民へのアフォーダブル住宅供給も優先事項であったにも関わらず、LPAと地域住民は大学に対して大きな理解を示した。これは大学が地域に浸透している証拠であり、地域住民も大学の世界的評価の維持が、地域にとっても英国にとっても肝要であると認識していることにほかならないだろう。この例を通じて、S106が地域の考えやニーズに柔軟な対応できていることも見ることができた。今後、CILの導入が進んだとしてもこの有用性は重宝されることだろう。

参考資料

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